Hace unos días, durante la inauguración oficial de la Expo 2026, organizada por la Asociación Rural del Paraguay (ARP), el Presidente de la República, Santiago Peña, destacó la importancia del sector rural para la economía nacional. Sus palabras fueron tan contundentes como emotivas: «El alma del Paraguay nació en el campo» y, especialmente, «Sin el campo, me atrevo a decir que el Paraguay no existiría».
Resulta imposible contradecir esa afirmación. El sector agropecuario ha sido siempre uno de los pilares de la economía paraguaya. Existe, sin embargo, una deuda pendiente del Estado con el sector: garantizar seguridad jurídica frente a los reclamos tributarios improcedentes que distintas municipalidades formulan contra los productores, principalmente en concepto de impuesto de patente comercial.
Qué grava el impuesto de patente
El impuesto de patente —conocido habitualmente como «patente comercial»— se encuentra regulado, para los municipios del interior del país, por la Ley N.º 620/1976 y sus modificaciones.
Conforme al artículo 2 de esa ley, grava el ejercicio de actividades de «industria, comercio y profesión». Su hecho generador no es, por tanto, la mera existencia de una persona jurídica ni la simple titularidad de activos, sino el desarrollo de alguna de las actividades expresamente previstas por la ley.
El impuesto se liquida anualmente sobre el valor de los activos ubicados dentro del municipio y se abona en cuotas semestrales. Aunque su cuantía se determina sobre los activos, ello no transforma en contribuyente a toda persona que posea patrimonio dentro del territorio municipal. Antes debe verificarse el presupuesto básico de la obligación: el ejercicio de una actividad industrial, comercial o profesional.
Esta precisión es esencial. En materia tributaria, la base imponible sirve para calcular una obligación previamente nacida; no puede utilizarse para crear una obligación cuyo hecho generador nunca se produjo.
La actividad agropecuaria no es comercial
Durante años, el Tribunal de Cuentas y la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia reconocieron que la ganadería no constituye una actividad comercial, sino una actividad primaria basada en la producción y el aprovechamiento del factor tierra.
Ese criterio cambió a partir de 2015. Desde entonces, el fuero contencioso-administrativo comenzó a considerar que la actividad agropecuaria adquiere naturaleza comercial cuando es desarrollada por una sociedad anónima o una sociedad de responsabilidad limitada.
El razonamiento se apoya en la forma jurídica del contribuyente: como estas sociedades son comerciales y tienen por finalidad obtener beneficios, todos sus actos quedarían alcanzados por esa misma calificación.
La conclusión es equivocada. Confunde la naturaleza de la persona con la naturaleza de la actividad que realiza. Una sociedad anónima puede desarrollar actividades comerciales, industriales, agropecuarias o de cualquier otra clase permitida por la ley. Su forma societaria no modifica materialmente la actividad. La actividad primaria no se convierte en intermediación comercial porque el establecimiento pertenezca a una sociedad anónima.
La Ley N.º 1034/1983 considera actos de comercio, entre otros, la compra con ánimo de reventa y la posterior reventa. En la actividad productiva ganadera no existe una simple compra para revender. Existe un proceso de cría, reproducción, engorde y producción. No hay intermediación; hay transformación biológica con recursos naturales.
La legislación tributaria confirma esta distinción de manera sistemática. La propia Ley N.º 620/1976 diferencia las actividades comerciales de las agropecuarias. La Ley N.º 125/1991 reguló separadamente las rentas comerciales, industriales y de servicios de las rentas agropecuarias. La Ley N.º 6380/2019 mantiene, hasta la fecha, esa diferenciación.
Cuando el legislador distingue expresamente ambas actividades, durante medio siglo, el intérprete no puede volver a unirlas por analogía ni apoyarse en una norma societaria para ampliar el hecho generador de un impuesto. Rige la especialidad del derecho tributario, no la generalidad del societario aplicada por analogía.
De la interpretación judicial al abuso municipal
El cambio jurisprudencial tuvo consecuencias concretas. Diversas juntas municipales comenzaron a incorporar en sus ordenanzas conceptos más amplios que los establecidos por la ley.
Así, el impuesto dejó de presentarse como un gravamen sobre actividades de «industria, comercio y profesión» y pasó a alcanzar, en algunas ordenanzas, a «todas las actividades con fines lucrativos». En otros casos, la obligación se vincula directamente con la constitución de la sociedad y con la totalidad de sus activos, aunque no desarrolle una actividad gravada dentro del municipio.
Esto supone una ampliación ilegítima del hecho generador.
Las municipalidades tienen potestad tributaria dentro de los límites fijados por la Constitución y la ley. Pueden reglamentar la liquidación y percepción de los tributos municipales. Lo que no pueden hacer, bajo ningún punto de vista, es crear nuevos hechos imponibles ni extender por ordenanza el alcance de un impuesto establecido por ley.
Este criterio, todavía sostenido por el Tribunal de Cuentas y la Sala Penal, ha comenzado a ser corregido por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. En un pronunciamiento reciente, esta Sala se apartó de la interpretación formal basada exclusivamente en la forma societaria del contribuyente y reafirmó una regla elemental: la naturaleza de la obligación tributaria debe examinarse a partir de la actividad efectivamente desarrollada y del hecho generador definido por la ley.
Español 
English 
Português do Brasil